关于新型城镇化工作的调查研究

王嘉祺

为深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，探寻消除不利于城镇化发展的瓶颈问题，奋力走出一条既不同于西方发达国家和地区，也不同于传统发展老路的城镇协调发展、城乡共同繁荣的新型城镇化道路，我们选择确定了“破除城乡二元结构，形成城乡经济一体化新格局进程的调查研究。”为调研方向，开展了牡丹江市新型城镇化工作的调查研究。

一、牡丹江市新型城镇化工作发展现状

牡丹江市城乡统筹工作正式启动于2010年8月，2011年4月牡丹江市被确定为全省3个城乡一体化试点市之一，2014年12月被确定为首批国家62个新型城镇化综合试点地区之一。近年来，按照国家、省、市新型城镇化建设的要求和部署，牡丹江市全力抢抓国家和省试点机遇，全面贯彻落实党的十八大以来、省委决策部署特别是习近平总书记对龙江发展两次重要讲话精神，紧紧围绕“钱从哪里来、地从哪里出、人往哪里去、业往哪里就”四个关键问题，把提升城镇综合承载能力和创新体制机制，作为推动新型城镇化建设的两条主线，初步走出了一条“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化之路。2015年，全市户籍人口城镇化率达到60.2%，年均提高1.08个百分点，是全省新型城镇化建设进程最快的地区之一。

（一）突出新型城镇化规划引领，顶层设计更加完善。从市级层面制定新型城镇化重要文件十多个，较好引领了全市新型城镇化工作持续健康发展。制定出台了《统筹城乡改革发展规划（2013—2015年）》，构建了以“1核、5城、18镇、100区”为主体的新型城镇化体系，形成了全市新型城镇化建设框架。确定了“聚集龙江丝路带，加快发展牡丹江”发展战略，积极建设“龙江陆海丝绸之路经济带”，使牡丹江市成为哈大齐牡城市群及黑龙江和内蒙古东北部地区沿边开发开放带的先导区和重要节点，牡丹江开放型城市建设起步良好。

（二）加快建设新型城镇化体系，承载能力明显提升。落实市委、市政府“近郊城市化、远郊城镇化、中心村社区化”的要求，充分发挥各功能区比较优势，加快构建梯次分明、功能协调、多重互补、产城融合的“1核、5城、18镇、100区”新型城镇化承载体系和承载能力建设。

（三）注重新型城镇化示范带动，发展模式初步形成。在全市新型城镇化建设实践中，总结推广了新型城镇化“5+1”模式（即在重点镇建设上实施政府主导、市场运作、园区吸纳、产业带动、合作共建5种模式，在新型农村示范社区建设上推行“保安模式”。）和“一分三向”模式（即围绕国家“3个1亿人”城镇化行动方案，把户籍属性与居住地分开，逐步引导城镇人口向市区、向县城和重点镇、向新农社区集聚，探索打造了“一分三向”经营模式。）注重中心城区与小城镇的协调发展，探索就地就近城镇化的新路径。

（四）创新新型城镇化体制机制，配套改革不断深化。创新城乡统筹改革举措，积极破解“人、地、钱、权”等制约瓶颈，有效激发了全市新型城镇化建设活力。全市农村宅基地、集体土地、集体林权确权颁证率分别达到76.3%、100%，98.8%。拟定了《牡丹江市居住证管理办法》，取消了农业、非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，累计农转居约8.9万人。

二、新型城镇化建设存在的问题

近年来，牡丹江市推进新型城镇化虽然取得了一定成绩，但与全国先进地区发展水平相比还有相当大的差距，还存在不少的现实困难和问题。

（一）城镇建设基础薄弱。一是中心城市发展相对滞后。目前，牡丹江市常住人口数量少，经济发展基础薄弱，基础设施建设滞后，城市功能不够完善，对城市周边的辐射带动能力不强。二是县城和小城镇建设比较缓慢。与先进地区相比，牡丹江市县域城镇发展比较滞后。三是牡丹江市农村村屯总体布局分散、经济发展滞后。

（二）产业支撑能力不够强。一是主导产业优势不明显，对财税增长的贡献不大，促进就业的能力不足。二是服务业发展总体水平偏低，缺乏实力强、带动能力强的大企业和大项目。三是产业集聚效应发挥不够。特色园区、专业园区建设相对缓慢，影响了产业集群发展。

（三）保障措施跟进不够。一是城镇化建设资金短缺。牡丹江市经济发展基础薄弱，财力有限，财政对新型城镇化建设的投入明显不足。二是城镇化建设用地保障难度大。目前，城乡之间人地挂钩、土地置换等政策不完善，对失地农民补偿标准低，相关保障跟进不到位。三是社会保障制度改革相对滞后。城乡统筹的社会保障体系不够完善，农民进城享受的社会保障与原有城镇居民存在较大差异，导致农民不愿进城。

三、建议和措施

为了走出一条城镇协调发展、城乡共同繁荣的新型城镇化道路，针对调研中存在的诸多问题，我们认为应该从以下五个方面着重进行研究解决。

一是建立农业转移人口市民化促进机制。在农业转移人口城镇落户、就业能力提升、住房供应保障体系、基本公共服务均等化等方面进行探索，土地承包经营权、宅基地使用權、集体资产收益分配权进一步落实，就业、住房、义务教育、医疗保险、养老保险基本实现并轨。全覆盖、保基本、多层次、可持续的基本公共服务体系基本建成。

二是提高城乡统筹发展水平。明显增强规划引领作用，加快规划编制实施法制化进程，初步确立跨区域城市发展协调机制，基本实现“多规合一”全覆盖。中心城市能级要进一步增强，县城和重点镇规划建设管理水平显著提升，新农社区建设要取得明显成效，城乡建设、基础设施、产业发展、公共服务、生态建设、管理体制等一体化进程进一步加快，城乡关系更加和谐。行政层级和行政区划设置进一步优化，行政成本降低，社区管理新体制初步建立，同人口经济规模相适应的市镇设置标准得到初步规范。

三是进一步加快产城融合发展。开发区产城一体化试点全面推进，具有核心竞争力的现代产业体系基本形成。智慧城市、人文城市、绿色城市建设步伐加快，城镇产业发展、吸纳就业、聚集人口、公共服务能力大幅增强，城镇基础设施水平显著提升，城镇人居环境明显改善。

四是基本建立多元可持续的城镇化投融资机制。投融资机制改革进一步深化，融资渠道进一步拓宽，市场化融资模式逐步确立，新型城镇化资金保障能力显著提高。

五是与新型城镇化发展相适应的农村土地管理制度进一步完善。

（作者单位：063200华北理工大学基础医学院）

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2019-04-26